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刘尚希预算体现了一种法治理念

发布时间:2021-01-21 17:07:11 阅读: 来源:说明书厂家

刘尚希:预算体现了一种法治理念

刘尚希:预算体现了一种法治理念  导语

2014年,财税领域的改革动作频频。《深化财税体制改革总体方案》在中央政治局会议上获得通过。预算法十年磨一剑,第一次修订最终获得通过。  作为财税改革重要组成部分,2014年内国务院还下发了三个文件,分别是深化预算管理制度改革的决定、加强地方政府性债务管理的意见、清理规范税收等优惠政策的通知——预算改革有了改革清单,存量债务的清理甄别、税收等优惠政策的清理均在进行当中。  税制改革方面,营改增仍在进一步扩围,煤炭资源税从价计征方案出炉,消费税也进行了部分调整。  十八届三中全会通过的决定指出,财政是国家治理的基础和重要支柱;按照规划,到2016年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,具体而言是预算改革要取得决定性进展,税改在立法等方面取得明显进展,事权和支出责任划分改革要基本达成共识。  2015年财税改革哪些领域能取得实质性进展?新预算法的正式实施,会带来什么改变?中央与地方事权划分,应遵循什么路径?地方债经过清理甄别后,是否还有风险?2015年房地产税、环保税等税种改革是否会获得突破?税收等优惠政策的清理,又会带来什么样的改变?  带着这些问题,21世纪经济报道记者专访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。   落实新预算法,  树立法制观念  《21世纪》:如何评价2014年的财税改革?  刘尚希:财税改革的总体方案已经通过,财税改革的三大任务分别是预算改革、完善税制和建立事权和支出责任相适应的制度。今年主要推进了预算和税制这两方面的改革。  2014年财税改革最大的一个亮点在于新预算法的修订通过。新预算法的一个重大突破是预算理念的变化——过去,仅仅把预算当做政府分钱的工具,现在预算变成了约束政府行为的一种制度安排。  预算的功能不仅仅是分钱,还要规范政府收支活动、约束政府行为,体现了一种法治理念:只有当政府有了钱,才能办事;政府的职能行使,取决于预算;预算不是政府说了算,而是人大说了算;人大通过预算来约束政府,人大通过人民代表来反映人民的利益诉求;这样预算也体现了人民的意志。  新的预算法修订通过后,关键是落实。为保障新法得到贯彻,新预算法加强了问责。如果不把法律当一回事,那么法律的作用相当有限。要让法治变成一种信仰,让规则成为人们行为自觉的一种约束,尤其是各级政府和官员,行事前需要考虑法律。新预算法通过后,会带来新的改变。  税改方面的进展也很明显。营改增进一步扩围,煤炭资源税纳入从价计征范畴,消费税也进行了调整,如成品油税额增加。  虽然提高成品油税额,调税的方式不是很完善;但以税收手段调节消费者和生产者行为,促进节能减排、促进绿色发展、改善空气质量,其动机和目的是公共性的,是毋庸置疑的。  《21世纪》:2015年的财税改革可能在哪些方面取得突破?  刘尚希:2015年财税改革很重要的一点就是让预算法落地。这不仅仅是财政部门一家的事情,还涉及到各级政府和政府各个部门,难度很大。要让预算法更好地实施,要加快预算法实施条例的出台,对一些具体问题加以明确。  预算改革2015年还要推动建立中长期财政规划;现在只有年度预算,没有中长期的考虑,会导致决策的短期化。另外,改善民生方面,需要跟财政能力结合起来,充分考虑财政的可持续性。  税改方面,房地产税和环境税已经明确要通过人大立法来推进改革,2015年能否出台还不确定,这取决于立法进程。个税已经有个税法,如果要调整,需要启动修法程序,比较复杂。资源税和消费税则没有明确规定,可由经人大授权的国务院对具体税制要素进行调整,如税率、征收环节、征收范围等。  2015年,营改增会继续扩围,逐步实现全覆盖,资源税也会进一步扩大改革范围,消费税可能也会进行部分调整。  中央下放部分决策权,  上收部分支出责任  《21世纪》:财政部部长楼继伟在十八届四中全会后曾撰文表示,要推进各级政府事权规范化、法律化。现在各级政府事权是否能划分清楚,能否固定下来?  刘尚希:央地关系的调整现在还在研究当中。这需要先划分清楚中央和地方的事权,事权划分清楚后,中央与地方税收划分以及相应的转移支付才有依据;而中央和地方税收划分,需要等税改完成之后。  现在关于事权划分,学界有研究,但多是比较研究,就是看看美国、德国、法国等国家怎么划分。至于我国央地事权划分,目前还没有很清晰的思路和明确的办法。  在事权划分方面,西方发达国家普遍采取按照事权项目来划分,诸如教育、治安、垃圾处理等具体事项,都明确划分到某一级政府,而且大多数事项在不同层级政府里划分得很清楚。某项具体事项归某级政府的话,相应的决策权、支出责任、具体执行等,都归由该级政府说了算。  但我国则一直按照事权要素来划分,事权要素分为决策、执行、支出责任、监督这四项。我国事权划分上,整体上表现为中央决策、地方执行。除了国防和外交,总体看完全是中央事权,其他事权多体现为中央决策、地方执行。  在这种中央决策、地方执行、多数事权由各级政府共担的情况,要把西方国家事权划分方式照搬到中国,实现事权划分的稳定很困难。  目前我国事权调整的特点是,部分决策权下移,部分执行权上移。适合交给地方决策的事情,更多地将决策权下放给地方;通过上收部分事项的执行权,增加中央政府直接的支出责任,以此提高中央政府的支出比重,减轻地方政府的支出负担。  《21世纪》:我国中央和地方事权演变呈现什么特点?  刘尚希:改革开放以来,尤其是市场化改革之后,我国地方政府的权力实际上是扩大了。地方权力的扩大,主要体现在执行权;决策方面仍主要由中央做出,但一些中央没有做出明确规定的事项,比如属于国家所有的矿山、土地等公共资源,很多时候都是地方在决策,这方面地方权力很大。  这些国有的矿山、土地等公共资源,虽然所有权上是国有的,但具体的占有权、使用权、收益权等所有权权能,并未有明确的法律规范,无明确授权。这些公共资源的管理,目前仅经营性国有资产,明确为由地方政府行使出资人的职责;其他多延续了计划经济时期的“国家所有、分级管理”的模式,但“分级管理”实际演变成“分级所有”。  像土地虽为国有,但收益主要归地方政府,中央政府只分享了很少部分;地方政府可以利用零地价来招商引资。再比如,很多矿山资源,基本就是“在谁的地盘上,就归谁所有”,由于没有明确的法律规定,主要靠部门发文,而政策又会随着宏观调控变动,比如像稀土这样的战略资源,各地随意开挖,国内开发商彼此杀价,出口量很大,出口价很低,整体看得不偿失。  这涉及到产权理论和产权制度,在我国公有制条件下,产权理论和产权制度方面如何创新,亟待重视和加强,这事关我国基本经济制度的完善与稳固。  地方债最大风险来自  或有债务  《21世纪》:目前地方债甄别过程中出现一种现象,地方财政部门发文表示一些债务不属于政府债务,你怎么看?  刘尚希:这主要由于政府直接负债和或有债务界限模糊,缺乏统一的政府会计准则,各地对于政府直接负债和或有负债认识不一样造成的。  基层政府对这两类债务的边界把握不准。当初为了便于发行债券,将这部分纳入直接债务范畴,借此为债券增信;但上级政府在审查时发现这种做法不妥,因为纳入直接债务范畴,增加了政府的风险,于是要求变为政府或有债务,相应市场风险加大。  地方政府债务是地方政府负有无条件偿还责任的债务;政府性债务则包括或有债务,城投公司、平台公司的部分债务也在这个范畴里。目前我国甄别政府债务的办法,诸如依据项目是否是公益性,是否拥有现金流等标准来分类,这里的公益性、现金流属性都可以通过人为设定来形成。  比如一些项目没有任何现金流,是否就不能通过PPP模式进行转换?像垃圾处理项目是公益性的,但没法通过市场产生现金流,是否意味着垃圾项目就不能转换成PPP模式?其实也可以,因为任何项目的现金流,可以来自于市场,也可以来自于政府补贴;另外,通过技术手段改造,也能产生现金流,如同时进行垃圾焚烧发电,则会产生现金收入。  另外,有些项目没有直接现金流,但跟其他项目搭配起来,就能产生现金流。比如修一条三级公路,这条路修起来后,把道路两边的很多项目带动起来,周围地价也会升值,当把这条路和周边项目组合起来,就能产生现金流。  因此,现在以项目是否有现金流、是否是公益性,来划定存量债务究竟是直接债务还是或有债务,是不太准确的。部门之间没有共同的尺度,就会出现争议,操作中会出现反复博弈,也给市场带来了困惑。这需要尽快建立政府会计准则。  《21世纪》:财政部曾经下发征求意见稿,里面提到2015年底之前为过渡期,通过融资平台为在建项目的融资还可以延续原有的融资渠道进行。但正式文件并未下发,如何看待这个过渡期?  刘尚希:地方债务风险化解过程中,肯定需要过渡期。过渡期主要为一些在建项目留下缓冲空间,不能一刀切。一些在建项目还有两年或三年才能完工,很多都是市政工程,若阻断项目进度,易形成半拉子工程。  但也需要对在建工程进行清楚界定,以防地方政府将在建项目和新建项目捆绑打包,利用原有融资渠道为新建项目融资;或者将在建项目融资,挪用到其他项目上。  《21世纪》:经过2014年的存量债务清理后,地方债是否还有风险?2015年需要关注什么风险点?  刘尚希:目前来看,政府直接负债风险不大,最大的风险来自于政府或有债务。  因为或有债务是在一定条件下,由政府承担偿债责任,这个“一定条件下”是不确定的,出现的新情况难以把控:也许政府无需承担任何责任,债务顺利偿还;或许政府要负担连带责任,承担一定偿债责任。

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